经开区拼发展，到底拼什么？

近日，绵阳经济技术开发区邀请川观智库为园区发展提建议。

我们欣然答应。不仅因为作为国家级经开区，绵阳经开区在发展上的探索和困惑都有可借鉴的共性价值，更重要的是这个问题在当前尤其重要——在我国，经济技术开发区最早诞生于上世纪80年代，长期以来都承担着国家吸引外资、引进国际先进制造业等重大发展和改革开放的战略任务，是带动地区经济发展的重要抓手，在当前贯彻党的二十大“着力推动高质量发展”战略部署、落实省委省政府“全力以赴拼经济搞建设”工作要求中更扮演着重要角色。然而当新一轮科技革命和产业变革扑面而来，当政策、劳动力成本等传统优势不断缩小，如今支撑各地各级经开区未来高质量发展的动力是什么？拼发展，到底是拼什么？这些问题需要被重新思考。

为此，川观智库以绵阳经开区为典型案例，邀请省内外18位学者、官员和企业家进行共同分析并给出发展建议。

(资料图片)

拼发展就是拼招引

●多种因素导致招商引资成了比拼“信息获取”和“政策配套”

●受访专家提醒，要根本破解招引难题还是得跳出“拼财力”“拼资源”桎梏

●除发挥好资源等区域共性优势外，园区个体化优势还是更多体现在环境上

经开区发展拼什么？最直接答案，就是拼招商引资。

这并不让人意外。我国最初设立经济技术开发区的一个重要理由，就是招引外资、承接产业尤其是制造业转移。在地方实践中，经开区相较于其他开发区也往往承担了更多做大经济总量的任务——通过招大引强来快速吸引产业集聚，由此成为经开区发展的现实选择。

但在一线调研时，当地工作人员普遍反馈：如今要招大引强，很不容易。

有多不容易？川观智库查阅过去4年绵阳经开区党工委管委会公开的年度工作总结，发现其中有3年分别提到“重大产业项目招引仍未取得重大突破”“项目投资增长乏力”“重大项目未突破”。公开资料显示，过去十年绵阳经开区地区生产总值翻了不止一倍，但截至去年经济规模仍然偏小。当地认为这和缺乏投资百亿元以上的大项目落地直接相关。该区管委会主任在一篇署名文章中公开表示，全区市场主体总数超过3.8万家，增速连续两年居全市第一，但区内缺乏百亿级龙头企业。

需要说明的是，当地“抓招引”力度不弱，且不乏创新举措。继去年实施招商引资攻坚行动后，该区今年又将“深化招商引资攻坚行动”列为全年五大行动之首。根据公开信息，全区组建有4个驻外招商攻坚组蹲点招商，形成了全员招商、以企招商、精准招商、专业招商工作格局，还创新成立了专业化招商公司、探索服务外包等招引方式、聘请知名企业家作为招商大使，以商招商。

如此用力，为什么还是感觉难？一线招引人员的最直观感受，是在“拼财力”“拼资源”过程中有些力不从心。多位工作人员提到和企业洽谈招引，常常是刚一坐下对方就单刀直入，询问“（经开区）有没有匹配资金？”“能给到多少？”招商引资似乎成了拍卖，价高者得。

多位受访专家谈到，这种情况并不罕见。一方面政策优势在减弱，过去国家只赋予经开区的特殊政策逐渐被普惠政策所取代，开发区之间趋于同质化；另一方面竞争愈发激烈，在好项目僧多粥少、企业谨慎投资背景下，各地对优质项目的争夺日益白热化、招引手段又趋于相同，最终导致招商引资成了比拼“项目信息获取”和“地方政策配套”。问题是绵阳经开区面积不算大，资源和财力毕竟有限。这似乎就成了一个死结——财力有限就招不到大项目，没大项目财力又上不去。

如何破题？立足于“拼财力”“拼资源”本身，专家建议：资源方面，设法提升低效产业用地集约化利用水平、拓展园区；财力方面，建议充分利用省市资源，积极争取市委市政府在重大项目落地等方面给予重点倾斜，同时建立与商务厅等主管部门的定点联系机制以争取支持；手段方面，通过设立产业发展引导基金，以投带引。川观智库一线调研时得知，绵阳经开区已经在持续推进优化国土空间规划、积极开展对上争取，同时下大力气解决土地历史遗留问题，建起了产业引导相关基金。

但受访专家提醒，要根本破解招引难题还是得跳出“拼财力”“拼资源”桎梏。

理由至少有三点：一是代价大，过度补贴会牺牲当期乃至未来相当一段时间的财务收入和税收，和收益不一定成正比；二是有风险，过度补贴会扭曲生产力布局，部分企业更借此将部分周期性风险转嫁给地方；三是不稳固，“一个工厂来了，不等于未来新增产能还会在这儿。有企业等优惠政策期满，就会迁往其他园区——毕竟你能给钱、别人也能给，这种竞争优势是不稳固的。”受访专家普遍认为靠自身产业优势而非优惠政策来吸引产业集聚，是我国经开区发展的必然趋势。

至于如何跳出桎梏？专家认为还是要凸显自身产业发展的比较优势。除资源、能源和劳动力供给等区域共性优势外，园区个体化优势还是更多要体现在环境上。

拼发展就是拼环境

●拼环境至少包括营商环境、产业生态两方面内容

●优化营商环境，不要被世界银行营商环境评估指标体系限制了思考，部分园区的工作重点应迅速调整至第三阶段

●营造产业生态，建议园区产业要“举旗”，做好三个“再聚焦”

这里的“环境”，至少包括两方面内容：营商环境、产业生态。

前者的价值无需多言。受访专家普遍提到，国内经开区最初得以快速发展的一个重要原因就是更高效的政务服务。如今各地各级经开区也在把打造高效服务型政府、重塑制度创新优势作为发展方向，进一步优化营商环境。

就实践而言，绵阳经开区已经走在了前列。目前全区已承接市人民政府及其部门下放的约900项行政权限，实施了零证明材料改革、“一网通办”前提下“最多跑一次”改革、推进工程项目审批“不见面”和全流程监管……根据当地最近一次第三方营商环境测评，绵阳经开区排名全市第一。

虽说优化无止境，但这也免不了使人疑惑：还能有多大优化空间？进一步追问，营商环境优化带来的边际效益是否在逐渐减少？对这个问题，多位专家的反馈很有意思——他们提醒，不要被“世界银行营商环境评估指标体系”限制了思考。

和省内多数产业园区一样，绵阳经开区优化营商环境同样也是对标了“世界银行营商环境评估指标体系”。但专家认为世行体系更多是“小政府”背景下的指标设计，并不完全符合国内需要，“现在对大多数企业来说，10天拿证还是8天拿证有多大区别？”

受访专家表示，国内营商环境优化其实可分为三个阶段：第一阶段是以沿海开发区的率先探索为标志，主要解决老体制下的“三难”问题，即门难进、脸难看、事难办；第二阶段是以2016年全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议为标志，主要聚焦减少过多的行政审批等行为，降低市场主体的制度性交易成本——这和世行体系要求更为相合，截至目前也确有不少产业园尚未完成该阶段任务。

受访专家普遍认为绵阳经开区已大体完成第二阶段工作。其工作重点应迅速调整至第三阶段，即深度优化阶段，在这方面当地仍有巨大优化空间和改革红利。

专家提醒，整体而言第三阶段考验的不仅是热情服务，更多的还是专业能力。具体到操作层面，这一阶段应重点聚焦4项工作：提供有针对性的公共服务、切实解决要素供应问题、优化法治环境、优化产业生态。这里的“公共服务”，是指及时回应相关企业的共性需求，如购买并共享各企业需要的工业软件、为企业组织针对技术工人的定点委托培养等。这背后是园区服务从“政府配菜”到“企业点菜”的思路转变；“要素供应”不仅是水电气等传统要素，专家特别提醒绵阳经开区要完善多层次的融资服务体系；至于“法治环境”，核心是提供稳定可预期的营商环境，这要求经开区更多关注政策可及性、稳定性和有效性，考验当地柔性执法能力。

至于“产业生态”，其实就是前述“拼环境”涉及的两项内容之一。之所以单列出来，当然和它的价值直接相关——新一轮科技革命和产业变革促使产业竞争逐渐从以企业为主体转向产业链协同共进。越来越多企业已经感受到，产业链成本才是工业化最昂贵的成本。而经开区做好生态，就是在构建比要素成本和优惠政策更加稳固的竞争壁垒。

然而在查阅绵阳经开区产业资料过程中，多位受访专家发现同一现象：单看企业，更多看到的是成绩。比如该区有全国唯一的芥酸研发和生产企业、产品市场份额全球第二的电子信息用超薄玻璃（盖板）企业等；但把视角从“企业”转向“产业”，就会看到当地产业一定程度上存在“集而不群”情况——三大主导产业两大特色产业各自的本地上下游企业不够多，产业之间关联度也不够高。以电子核心元器件为例，截至去年只有9户规上企业。规上企业数最多的智能终端产业也只有25户。这当然会限制全产业链竞争能力的形成、限制产业生态圈的自主延伸。

为什么会这样？和缺乏龙头企业有关、和历史因素有关。更重要的问题是，怎么改变现状？对此也有现成答案：大力引进和培育龙头企业、链主企业，通过它们延伸上下游配套，同时集中优势资源补产业链短板。事实上绵阳经开区已经明确提出着力延链补链强链，推动主导产业集群发展。

方向已然清晰，缺的是有效路径。综合专家观点，建议绵阳经开区要“举旗”。所谓“举旗”，是指形成有代表性、有影响力的产业旗帜。具体而言包含以下三方面建议——

一是产业重点再聚焦。受访专家研判后认为绵阳经开区发展“三主两特”产业并无问题。但结合园区资源面积等情况，五个产业很难都形成较完备的产业生态，建议选择一至两个产业由主要领导牵头来重点发展，追求在成渝乃至更大范围做出知名度和影响力。至于具体产业选择，需在专题研究后确定。

二是资源投入再聚焦。对重点产业的支持力度要和其他产业进行区别。这并不等于要削减对其他产业的支持，而是建议将未来政策增量的部分进行集中使用。

三是发力目标再聚焦。建议始终盯住重点产业的终端持续发力，能招引终端企业就招引，暂时不行就围绕成渝终端企业做配套，“（终端企业）没来也没关系，坚持做，配套零部件产业链发展到一定程度，终端企业最终自然会来。”

拼发展就是拼战略

●当前经开区拼发展很大程度上是“拼战略”，拼能否朝正确的战略方向前进

●产业链的区域化、区域内产业园的一体化、园区发展逻辑的转变，都要求园区必须在更大时空维度上重新审视和找寻自身生态位

●经开区的战略正确与否，很大程度上还得取决于是否与更高层次战略同向同行

上述所有分析建议，都还是在“就园区说园区”。

多位专家提醒，经开区自身软硬件条件不是决定其发展的唯一因素，甚至不是最重要因素。尤其身处百年未有之大变局的当下，经开区拼发展很大程度上是要“拼战略”，拼能否朝正确的战略方向前进。

方向正确与否，取决于对趋势的把握。综合受访专家观点，至少有三大趋势值得绵阳经开区引起重视——

第一个趋势，是产业链供应链的“区域化”。受疫情和国际形势变化影响，全球产业链供应链正加速向区域化、本地化调整。四川是国家战略大后方，成渝地区双城经济圈是我国西部的重要增长极，必将在此过程中围绕重点产业尤其是制造业构建起更完整、更稳定的产业链供应链。其中就孕育着大量新机会。

具体看绵阳经开区：一则有条件，园区距离成都和重庆都在约100至300公里内，属于正常的配套距离内；二则有基础，该区定位于建设“西部先进制造业示范区”，根据专家评估，其“三主两特”产业和中观圈层的产业关联度较高、成长速度较快、技术等级也不低，有条件和成渝主导产业形成更紧密的协作关系。建议绵阳经开区将“借势”成渝地区双城经济圈提到发展战略的高度，在精准绘制成渝地区产业生态圈全景图基础上，动态寻找融入成渝地区产业协作体系的切入点。

第二个趋势，是区域内各产业园的“一体化”。新一轮科技革命和产业变革使产业链日趋复杂，超出一个园区甚至一个城市承载能力，都市圈和城市群由此成为未来产业竞争的主要载体。这种情况下，特定范围内的各个园区必然会进一步加强协作，呈现出一体化、网络化发展趋势。而这无疑会对园区的特色化发展提出新要求。专家建议绵阳经开区在做好前述“举旗”工作的同时，主动加强与周边产业园区的上下游配套，也建议市级乃至更高层面协调强化产业园间的定位和分工。

第三个趋势，是经开区发展逻辑将从注重“招大引强”向“引育并重”转型。有专家提到一个有意思的观点：经开区最终还是要变成“高新区”。他想表达的是注重创新企业培育的趋势性。综合专家观点，传统招引路径有助于规模快速提升，但始终面临项目流动性较高、产业所处层级较低等问题。而当前西部要素成本差距和东部逐渐缩小，加之内外部环境使企业投资日趋谨慎，主要靠外延式发展的经开区将不得不面对发展空间逐渐缩小的尴尬处境。而要改变，就需要招引和培育并重。

多位专家提到，绵阳经开区在内培方面有很好基础，拥有利尔化学、虹科创新、华丰科技等一批扎根当地的优质本土企业。且园区转型起步较早，明确提出要“引育并举”，已经围绕企业市场主体梯次培育出台一系列政策，搭建有孵化器等载体平台。

同时专家也建议，要加快从“引育并举”向“引育并重”转型。一是要下决心，进一步加大内培的资源投入力度，下决心培养一批本土企业成为瞪羚、独角兽乃至产业龙头，同时加快弥补金融、科技成果转化等生产型服务业和生活型服务业短板，重在形成全链条培育体系；二是要保持耐心，和招引相比内培见效期较长，难以立竿见影。为此绵阳经开区要保持战略定力，同时也建议管理部门改变“重规模速度、轻结构效益”的考核体系，更好发挥绩效考核的引导作用。

经开区的战略正确与否，很大程度上还得取决于是否与更高层次战略同向同行。换句话讲，目前包括绵阳经开区在内的经开区建设发展面临的问题，可能需要在更高层面才能找到解决的根本办法。对此调研组的意见基本是一致的，建议各个方面对经开区在现代化经济体系建设中，扮演的角色、承担的责任、发挥的作用进行再认识再思考。

比如，就国家部委而言，该如何将其与综保区、自贸试验区等其他政策性开发区进行有效区别？如何协调“突出对外开放和发展外向型经济为导向”和因区域地理环境等因素而在实践中产生的定位偏差？就省级部门而言，该如何协调省内经开区被赋予的国家使命和地方诉求？如何推动重塑经开区之于其他园区的比较优势？就经开区所在市而言，该如何帮助经开区在做大经济总量和实现动能切换间找准平衡点？如何应对园区经济管理职能比重下降、社会服务比重不断上升的新态势等。面对种种问题，只有争取国家、省、市从各自层面协同发力，才能确保经开区始终采取正确的战略和策略推动高质量发展，去完成它不同于其他园区的历史使命。

数读经开区

截至2021年，国家级经开区共计230家，其中东部地区112家，中部地区65家，西部地区20家。

其中四川有国家级经开区10家，数量居西部第1位，并列中西部第2位，全国第5位。

2021年全省10个国家级经开区实现规上工业总产值9612.2亿元，同比增长20.4%；

全省国家级经开区以占全省不到1‰的建成面积，贡献了全省约13.5%的地区生产总值、约8.7%的实际到位外资、约8.5%的进出口。

对省市政府推动园区高质量发展的三点建议

加快“一盘棋”顶层设计

一是加快从省级层面制定园区发展规划，以打造若干个世界级、国家级产业集群为目标，引导区域内园区错位布局、协同发展。二是加快开发区整合优化。对于存在互补优势开发区与行政区，可探索实行“政区合一”管理。对于总体实力不强、主导产业均不突出，同质化竞争严重的国家级经开区和国家级高新区，可以探索“合二为一”统筹管理，集中有限资源，打造更高能级产业发展平台。同时，可推动区域内国家级经开区、国家级高新区整合相邻、相近的省级经开区、高新区及工业园区等。

大力营造“争先进位”氛围

以高质量发展为指引，在全省、全市范围内设立统一的、科学的，综合性或科技创新、营商环境等单维度的评价指标体系，营造你追我赶争先进位的氛围，以评促建，以评促升，推动在差异化产业布局下的适度竞争，逐步建立起“国际一流、国内一流、省内一流、市内一流”的开发区梯度培育体系。同时，加大评价结果的应用，对于不同能级的园区，在省级转移支付资金、新增债券额度、用地指标、重大产业项目布局、公共服务配套投入等方面给予差别性政策倾斜。

纵深推进多领域试点改革

构建园区发展顾问机制，动态研判园区发展的形势，紧跟国家重大战略部署，抢位布局。加大力度将科技创新（重大科技项目“揭榜挂帅”等）、产业发展（制造业数字化转型、工业领域降碳）、营商环境（告知承诺制等）等领域国家改革重点任务向园区深入，使园区成为落实各项改革的排头兵。

调研组成员

川观智库研究员熊筱伟蒲南溪尹勇

西南财经大学中国西部经济研究院教授袁鹏

长城战略咨询研究员刘琴

四川省社科院产业经济研究所副研究员王磊

西南财经大学博士后秦志龙

《报告》智力支持

国家级经济技术开发区绿色发展联盟秘书处主任宋雨燕

国家级经济技术开发区绿色发展联盟顾问杨德宏

赛迪研究院工业经济研究所副所长韩建飞